Статья 207 АПК РФ. Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности (действующая редакция)

1. Дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (далее в параграфе 2 главы 25, пункте 4 части 1 статьи 227 настоящего Кодекса - административные органы), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.

2. Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

1. Дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с гл. 23 КоАП рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, рассматриваются в смешанном процессуально-правовом режиме, нормативную основу которого составляют правила искового производства, административного судопроизводства (§ 2 гл. 25 АПК) и гл. 30 КоАП. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Таким образом, нормативные предписания § 2 гл. 25 АПК призваны адаптировать стадию пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях к деятельности арбитражных судов в рамках общего искового производства. Этим объясняется невозможность использования для данных целей правил гл. 24 АПК, не учитывающих такие особенности материальных и процессуальных административно-деликтных отношений, как перечень лиц, имеющих право обратиться с заявлением об оспаривании решения административного органа, сроки для оспаривания решения и сроки рассмотрения дела, полномочия суда в отношении незаконного решения и т.п.

Необходимость субсидиарного применения в арбитражном процессе отдельных нормативных предписаний гл. 30 КоАП вызвана тем, что АПК объективно не может отразить всех особенностей административно-юрисдикционной деятельности, судебный контроль за которой является основной функцией арбитражных судов при рассмотрении данной категории дел.

2. К государственным и иным органам, решения которых могут быть оспорены в порядке § 2 гл. 25 АПК, относятся:

1) федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и структурные подразделения территориальных органов;

2) иные федеральные государственные органы и учреждения, наделенные полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП;

3) органы исполнительной власти субъектов РФ и государственные учреждения субъектов РФ, наделенные КоАП и (или) законами субъектов РФ об административных правонарушениях полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;

4) административные комиссии и иные коллегиальные органы, в том числе создаваемые органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 1.3.1 КоАП, наделенные полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Для оспаривания решения административного органа не требуется обязательного наличия у него статуса юридического лица, которым не обладают, например, структурные подразделения, в том числе территориально обособленные (отделы, управления), - в этом случае в качестве заинтересованного лица должен привлекаться вышестоящий государственный орган, наделенный соответствующей правосубъектностью.

3. Решение административного органа о привлечении к административной ответственности в производстве по делам об административных правонарушениях принимается в форме постановления о назначении административного наказания и постановления о прекращении производства по делу (ст. 29.9 КоАП), следовательно, в порядке § 2 гл. 25 АПК оспариваются оба этих постановления. Кроме того, в таком же порядке рассматривается заявление лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, прокурора об оспаривании определения административного органа об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 4 ст. 30.1 КоАП) и об оспаривании решения вышестоящего административного органа (должностного лица) по жалобе на постановление (определение) по делу об административном правонарушении (ст. 30.9 КоАП) - это связано с тем, что сроки обжалования и порядок рассмотрения дела в соответствии с гл. 24 АПК не обеспечивают право потерпевшего на защиту и принцип неотвратимости наказания, поскольку они не корреспондируют со сроками давности привлечения к административной ответственности (если постановление о прекращении производства по делу или об отказе в возбуждении дела незаконно), не освобождают лицо от уплаты государственной пошлины, что по делам об административных правонарушениях является обязательным, не предполагают субсидиарного применения норм КоАП, устанавливают иной предмет доказывания по делу.

В порядке, предусмотренном § 2 гл. 25 АПК, оспариваются как не вступившие в законную силу постановления (решения, определения) по делам об административных правонарушениях административных органов (должностных лиц), так и вступившие в законную силу. Основное отличие оспаривания последних состоит в необходимости заявить ходатайство о восстановлении срока для их обжалования в порядке, установленном ч. 2 ст. 208 АПК.

Не могут быть предметом самостоятельного судебного оспаривания ни в порядке § 2 гл. 25 АПК, ни в порядке гл. 24 АПК следующие процессуальные решения и действия административных органов:

- протокол об административном правонарушении, постановление прокурора о возбуждении дела, определение о возбуждении дела и проведении административного расследования;

- определения административных органов (их должностных лиц), выносимые в ходе проведения административного расследования, при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу - о продлении срока административного расследования, о назначении времени и места рассмотрения дела, о назначении экспертизы, о продлении срока рассмотрения дела, об отказе в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, о приобщении к материалам дела доказательств;

- действия административных органов по привлечению к административной ответственности, совершаемые в ходе производства по делу об административном правонарушении (за исключением мер обеспечения производства по делу), не затрагивающие права и законные интересы иных, кроме участников производства по делу, лиц и не выходящие за пределы тех полномочий, которые им предоставлены КоАП.

В случае оспаривания лицом вышеназванных актов, решений или действий арбитражный суд должен вынести определение о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК. Это объясняется тем, что в отношении решений административных органов о привлечении к административной ответственности установлен специальный порядок оспаривания (§ 2 гл. 25 АПК), который не предоставляет лицу возможности оспаривать любые процессуальные действия и решения, принимаемые должностными лицами в ходе производства по делу об административном правонарушении, поскольку в отношении их отсроченный судебный контроль, осуществляемый в процессе рассмотрения заявления об оспаривании постановления (решения) административного органа по делу об административном правонарушении, способен обеспечить эффективное восстановление и защиту нарушенных прав. В то же время разрешение вопроса о законности указанных действий и решений до вынесения итогового постановления (решения) по делу фактически предопределяет содержание итогового решения, нарушая баланс полномочий судебной и административной ветви государственной власти. И хотя названные выше процессуальные акты и решения способны в определенной степени затрагивать процессуальные права и обязанности заявителя, все они являются промежуточными процессуальными актами, не разрешающими дело по существу, и либо выступают доказательствами по делу, либо обеспечивают продвижение дела по стадиям и должны оспариваться вместе с итоговым решением по делу.

Действия административных органов и должностных лиц по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - изъятию вещей и документов (ст. 27.10 КоАП), аресту товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП), временному запрету деятельности (ст. 27.16 КоАП) при определенных условиях могут выступать к качестве самостоятельного предмета оспаривания в порядке гл. 24 АПК, например, если они затрагивают права и законные интересы третьих лиц, не являющихся участниками производства по делу (собственников товаров, транспортных средств и т.п.), которые не вправе оспаривать решения административных органов в порядке гл. 25 АПК; если меры обеспечения производства по делу применяются длительное время без рассмотрения дела по существу либо после его разрешения административным органом по существу, что свидетельствует о неэффективности отсроченного судебного контроля в отношении этих мер с точки зрения защиты прав и законных интересов заявителя (см.: Определение КС РФ от 18.04.2006 N 107-О, Постановление Президиума ВАС РФ от 06.03.2007 N 14277/06).

Полагаем, что к компетенции арбитражных судов относятся только те споры о законности применения мер обеспечения производства по делу, которые возникают в связи с совершением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями административных правонарушений, рассматриваемых арбитражными судами (абз. 4 и 5 ч. 3 ст. 23.1 КоАП) или административными органами (ст. ст. 23.2 - 23.78 КоАП), но не судами общей юрисдикции, что на практике соблюдается не всегда - в ряде случаев арбитражные суды рассматривают споры о законности мер обеспечения производства по делу, хотя итоговое постановление по делу должно оспариваться в суде общей юрисдикции, следовательно, и оценку законности применения этих мер должен давать суд общей юрисдикции.

Как разъяснил ВАС РФ в п. 3.1 Постановления Пленума N 10, судам следует иметь в виду, что самостоятельное оспаривание таких решений, действий (бездействия) допускается только до вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности или до направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд. При этом рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, не приостанавливает производство по делу об административном правонарушении.

В случае вынесения административным органом постановления о привлечении лица к административной ответственности доводы о незаконности указанных решений, действий (бездействия) подлежат оценке судом при рассмотрении дела об оспаривании такого постановления.

В случае направления административным органом материалов по делу об административном правонарушении для рассмотрения в суд доводы о незаконности указанных решений, действий (бездействия) подлежат оценке судом при рассмотрении дела о привлечении лица к административной ответственности.

В случае если после возбуждения арбитражным судом дела об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, принятых (допущенных) ими в рамках применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, этим арбитражным судом возбуждено дело о привлечении лица к административной ответственности за это же правонарушение или дело об оспаривании постановления о привлечении лица к административной ответственности за это же правонарушение, суд на основании ч. 2.1 ст. 130 АПК объединяет эти дела в одно производство для их совместного рассмотрения.

В тех случаях, когда административные органы (их должностные лица) в ходе производства по делу об административном правонарушении принимают решения или совершают действия, не предусмотренные КоАП, если их оспаривание вместе с итоговым постановлением (решением) по делу невозможно, они могут быть самостоятельно оспорены в порядке гл. 24 АПК, поскольку федеральное законодательство не предусматривает иных способов судебной защиты. Речь идет, например, о таких действиях, как невозвращение административным органом после прекращения производства по делу изъятых вещей и документов, не изъятых из оборота и находившихся у лица на законных основаниях (ч. 3 ст. 3.7 КоАП), либо принятие административным органом решения об изъятии вещей и товаров у лица в целях их переработки или уничтожения, в то время как такое решение может быть принято только в судебном порядке (см.: Определение КС РФ от 15.01.2008 N 408-О-П).

Определенный интерес представляет проблема оспаривания решения административного органа об отмене вынесенного им постановления по делу, а также о порядке его оспаривания. Ошибочно мнение тех судебных органов, которые полагают, что споры о законности подобных актов не относятся к компетенции арбитражных судов (См., например: Постановление ФАС Центрального округа от 19.01.2006 N А23-2439/05А-15-284), по сути, приравнивая решение административного органа об отмене вынесенного им постановления по делу к решению о возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. к промежуточным процессуальным актам, носящим внутриорганизационный характер. Решение административного органа об отмене постановления по делу, если оно принято компетентным административным органом в рамках установленной административной процедуры, т.е. вышестоящим административным органом по жалобе или протесту, в соответствии со ст. 30.9 КоАП не относится к промежуточным процессуальным актам и может быть предметом самостоятельного оспаривания в порядке § 2 гл. 25 АПК. То, что оно принято некомпетентным административным органом и вне рамок установленной процедуры, не влияет на его свойства выступать в качестве самостоятельного предмета судебного разбирательства и не предполагает изменение процедуры судебного разбирательства, так же как принятие постановления о назначении административного наказания неуполномоченным должностным лицом и в нарушение установленного порядка не имеет никакого значения для возможности его оспаривания в порядке § 2 гл. 25 АПК.

Представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП), могут быть оспорены лицами, имеющими право в соответствии со ст. 30.1 КоАП обжаловать решения, выносимые в рамках производства по делу об административном правонарушении либо совместно с постановлением по делу об административном правонарушении в порядке § 2 гл. 25 АПК, а если их совместное оспаривание невозможно, то в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК. В порядке, установленном гл. 24 АПК, эти представления могут быть оспорены лицами, не являющимися участниками производства по делу об административном правонарушении (см. п. 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10).

4. В арбитражный суд в порядке § 2 гл. 25 АПК могут быть оспорены постановления (решения) по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, если совершенные ими правонарушения связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Следовательно, помимо субъектного состава административно-деликтного спора, необходимо учитывать характер спора (см.: Определение КС РФ от 11.07.2006 N 262-О).

Верховный Суд РФ предлагает считать не связанными с предпринимательской и иной экономической деятельностью противоправные действия (бездействие), направленные на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда (п. 33 Постановления Пленума от 24.03.2005 N 5). На наш взгляд, объект посягательства не может выступать в качестве основного фактора, определяющего характер совершенного правонарушения, без учета признаков субъекта, его совершившего, характера осуществляемой этим субъектом деятельности, в связи с которой было допущено правонарушение, условий, при которых лицо обязано соблюдать установленные требования (при организации производственной деятельности, при заключении предпринимательских договоров и т.п.).

В случае утраты индивидуальным предпринимателем своего статуса после привлечения его к административной ответственности в качестве индивидуального предпринимателя спор о законности вынесенного постановления по делу неподведомствен арбитражным судам в силу ч. 2 ст. 27 АПК, за исключением случаев, когда утрата индивидуальным предпринимателем своего статуса произошла после обращения в арбитражный суд. Однако нарушение правил подведомственности по данному основанию, как правило, не влечет за собой отмену судебного акта (См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.10.2008 N Ф04-6061/2008).

5. С заявлением об оспаривании постановления (решения, определения) административного органа по делу об административном правонарушении в арбитражный суд в порядке ст. 207 АПК вправе обратиться не только лицо, привлеченное к административной ответственности (в отношении которого дело об административном правонарушении было прекращено или не возбуждалось), его законный представитель или защитник, но и другие участники производства по делу, указанные в ч. 1 ст. 30.1 и ст. 30.10 КоАП, - потерпевший, его законный представитель или представитель, а также прокурор.

Непризнание административным органом лица в качестве потерпевшего в ходе производства по делу об административном правонарушении (невключение сведений о нем в протокол об административном правонарушении) не препятствует ему обратиться с заявлением в арбитражный суд об оспаривании постановления (решения, определения) по делу, обосновав причинение ему административным правонарушением соответствующего вреда. При этом арбитражным судам подведомственны заявления потерпевших - физических или юридических лиц, если оспаривается постановление (определение, решение) административного органа, вынесенное в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя. Если постановление (решение, определение) административного органа вынесено в отношении гражданина или должностного лица, а потерпевшим является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, такой спор подведомствен районным судам. Приведенное толкование призвано исключить возможность оспаривания разными участниками производства по делу об административном правонарушении одного и того же постановления (решения, определения) в разные судебные органы, при этом и потерпевший, и прокурор должны обращаться в тот суд, которому подведомственно дело по жалобе лица, в отношении которого ведется производство по делу. Однако в судебной практике такой подход не всегда находит поддержку, что приводит к рассмотрению спора о законности одного и того же постановления по делу разными судебными органами.

ВАС РФ исходил из того, что обратиться в арбитражный суд субъекта РФ с заявлением об оспаривании решений административных органов по делам об административных правонарушениях вправе лишь те прокуроры, которые указаны в ч. 2 ст. 52 АПК, а именно прокурор субъекта РФ и его заместители, а также приравненные к ним прокуроры (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 08.05.2007 N 45/07), что не согласуется с требованиями ст. 30.10 КоАП в части постановлений, не вступивших в законную силу, а ведь по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25 АПК) ВАС РФ обоснованно отдал приоритет именно данной норме по сравнению со ст. 52 АПК, указав на право прокуроров городов и районов (их заместителей) обратиться с заявлением о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности. Еще раз подчеркнем, что прокуроры, указанные в ч. 2 ст. 52 АПК, вправе оспорить в арбитражном суде в порядке § 2 гл. 25 АПК и постановление о прекращении производства по делу, и определение об отказе в возбуждении дела, и решение вышестоящего административного органа (должностного лица) по жалобе на постановление (определение) по делу об административном правонарушении независимо от того, возбуждалось дело об административном правонарушении на основании постановления прокурора (ст. 28.4 КоАП) или нет (ст. 25.11 КоАП).

6. Определенную сложность на практике вызывает вопрос о возможности заявителя объединить несколько требований в одном заявлении путем оспаривания нескольких постановлений одного административного органа, вынесенных в отношении заявителя. При обосновании возможности подобного объединения требований говорится о том, что все вынесенные административным органом постановления связаны между собой, поскольку приняты административным органом с незначительным временным интервалом, в связи с совершением тождественных правонарушений, выявленных в ходе одного контрольного мероприятия. Отсюда делается вывод, что заявленные требования аналогичны по предмету и основаниям возникновения, вытекают из одних и тех же правоотношений (см. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.10.2009 N А63-5639/2009-С6-39). При отрицании возможности подобного объединения требований говорится о том, что при оспаривании заявителем двух отдельных постановлений по делу, пусть даже вынесенных в один день и по одной и той же квалификации, имеет место соединение требований, не связанных между собой, поскольку правонарушения совершаются в разное время, каждое из постановлений предполагает исследование разных доказательств, что создает затруднения в полном, всестороннем и объективном рассмотрении заявления по существу (см. Постановления ФАС Московского округа от 05.03.2009 N КА-А40/1108-09, от 23.06.2009 N КА-А40/5683-09).

Выносимые административным органом постановления по делу об административном правонарушении являются самостоятельными юрисдикционными актами, как правило, не связанными между собой "общими доказательствами" или едиными основаниями для их принятия, - по крайней мере основные и необходимые доказательства в каждом деле, в частности, протокол об административном правонарушении, имеют самостоятельное значение и не связаны между собой. Их может объединять общий акт контрольной проверки, но процедуры возбуждения и расследования дела, оценки представленных доказательств, обоснования вины лица в совершении правонарушения все же не могут считаться взаимосвязанными. Однако в определенных случаях действительно возникает необходимость совместного оспаривания двух и более постановлений о назначении административного наказания, если заявитель полагает, что административный орган неправомерно не применил положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП, т.е. не назначил за несколько совершенных одним действием (бездействием) правонарушений одно наказание в пределах более строгой санкции (См., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.10.2007 N А10-1768/07-Ф02-7870/07). Если арбитражный суд придет к выводу, что административный орган необоснованно применил ч. 1 ст. 4.4 вместо ч. 2 ст. 4.4 КоАП, он может, при наличии соответствующих условий, оставить в силе одно постановление по делу, а остальные признать незаконными и отменить.

При одновременном оспаривании заявителем постановления по делу об административном правонарушении и решения вышестоящего административного органа по жалобе на это постановление речь идет о соединении, безусловно, взаимосвязанных между собой требований, как по основаниям их возникновения, так и по представленным доказательствам, несмотря на то, что оспариваются акты различных административных органов.