Статья 11 ЗК РФ. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений (действующая редакция)

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления должны самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения; предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Имущественное положение и полномочия местного самоуправления в сфере гражданского оборота в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ, п. 3 ст. 129 ГК РФ регулируются в ст. 124 «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права», ст. 125 «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», ст. 215 «Право муниципальной собственности» ГК РФ (см. также п. 1 ст. 2, ст. 212, п. 2 ст. 214 и др. ГК РФ).

Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области земельных отношений на основании ст. 34 и др. ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст. 7 этого ФЗ, согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822).

Вопросы местного значения, относящиеся к земельным отношениям, предусматриваются в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 16 главы 3 «Вопросы местного значения» ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (подробнее см. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.И. Васильева. М., 2005).

С учетом федерального законодательства и законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления органы местного самоуправления порой наделяются полномочиями, имеющими отношение к земле- и природопользованию.

На примере использования и охраны земель водного фонда можно наглядно видеть, какими разнообразными являются функции органов местного самоуправления, предусмотренные в водном законодательстве РФ. В частности, органы местного самоуправления:

— устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований;

— принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;

— согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;

— устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;

— получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.

Этот перечень функций муниципальных образований и органов местного самоуправления может быть продолжен применительно к землям лесного фонда, землям поселений, землям других категорий и к иным природным ресурсам.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, проводимой при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель, где они могут:

— делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой в другой административно-территориальной единице;

— принимать и реализовывать в пределах своих полномочий результаты общественных обсуждений, слушаний, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

— организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

— информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы, когда оно в соответствии с законодательством является необходимым.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной и (или) общественной экологической экспертизы (см.: Боголюбов С.А. Земельное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2009).

Разносторонняя и растущая компетенция муниципальных образований в сфере земельных отношений приводит к множественности их правовых актов, нередко подвергаемых оспариванию.

Так, по иску ЗАО «Санаторий «Красноярское Загорье» к администрации Озероучумского сельсовета, ООО «Озеро Учум» о признании недействительным договора аренды земельного участка в части предоставления ООО в аренду земельного участка суды установили, что спорный земельный участок отнесен к категории земель особо охраняемых территорий с нахождением на нем водного объекта соленого озера и непосредственно не связан с обеспечением жизнедеятельности населения данного муниципального образования.

По другому делу Коллегия судей, рассмотрев заявление ОАО «Радар» по делу с участием муниципального унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости администрации г. Ростова-на-Дону, Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, МУ «Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону», МУП «Центр кадастра и геодезии г. Ростова-на-Дону» и др., отклонила доводы заявителя о том, что при вынесении оспариваемого постановления администрация распорядилась земельным участком и объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности, как необоснованные, поскольку на момент вынесения указанного постановления разграничение государственной собственности на земельные участки по уровням собственности осуществлено не было.

В области земельных отношений органы местного самоуправления обладают полномочиями по осуществлению земельного контроля (ст. 72 ЗК РФ), по содействию государственному земельному надзору, по организации мероприятий в области охраны и рационального использования земель.

Коллегия судей рассмотрела заявление Комитета по земельным ресурсам г. Саратова по делу по заявлению ООО «ОТЕМА» к Комитету по управлению имуществом Саратовской области, Комитету по земельным ресурсам г. Саратова, администрации г. Саратова о признании незаконным бездействия Комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и бездействия Комитета по управлению имуществом Саратовской области, выразившегося в необеспечении выбора земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования согласно представленному заявлению ООО «ОТЕМА».

Решением арбитражного суда Саратовской области суд признал незаконными бездействие Комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и бездействие Комитета по управлению имуществом Саратовской области. Суд обязал Комитет по земельным ресурсам администрации г. Саратова и Комитет по управлению имуществом Саратовской области обеспечить выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и провести процедуры согласования согласно представленному заявлению ООО «ОТЕМА».

Суд установил, что ответчики не обеспечили проведение процедур, предусмотренных ст. 31 ЗК РФ, поэтому признал незаконным бездействие Комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и Комитета по управлению имуществом Саратовской области.

Разграничение земельных полномочий субъектов РФ с земельными полномочиями органов местного самоуправления нередко становится предметом судебных споров.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила: постановлением администрации Тверской области утверждено Положение о комитете по управлению имуществом Тверской области. Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Положения в части, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которой государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Подобные функции осуществляются Федеральной регистрационной службой на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315, и его управлением в Тверской области.

В нарушение указанных требований федерального законодательства оспариваемый пункт Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области в числе функций комитета предусматривает осуществление в установленном порядке государственной регистрации права государственной собственности Тверской области на земельные участки, на которые у Тверской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю. Однако в соответствии с ч. 2 п. 10 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов; согласование действий по распоряжению соответствующими земельными участками с органами государственной власти РФ или субъектов РФ законодательством не предусмотрено.

В нарушение указанных требований пункт Положения к функциям комитета относит осуществление предварительного согласования органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Решением Тверского областного суда заявление прокурора удовлетворено частично. В кассационной жалобе комитет по управлению имуществом Тверской области просит указанное решение суда отменить исходя из ст. ст. 10 и 11 ЗК РФ. Пунктом оспариваемого Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области предусмотрено, что комитет осуществляет предварительное согласование органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Суд применил федеральное законодательство, которым определено, что субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ; распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, за исключением случая распоряжения земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, где оно осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (абзац 3 п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»).

Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов РФ, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, предоставляющая полномочия органам исполнительной власти субъекта РФ согласовывать повсеместно органам местного самоуправления действия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления.